Clustering van overtredingen mag, mits ...
Gemeenten krijgen regelmatig te maken met situaties waarin ze meerdere overtredingen plaatsvinden en zij daarom ook meerdere lasten onder dwangsom op willen leggen. In dergelijke situaties kan het handig zijn om de overtredingen te clusteren in verschillende categorieën en per categorie een dwangsom op te leggen. Over de vraag of en wanneer dit is toegestaan, bestaat regelmatig discussie. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigde de mogelijkheid tot clustering in haar uitspraak van 16 augustus 2023, waarin ook de voorwaarden hiervoor worden besproken. De relevantie van deze vraag is dat als niet aan de gehele last van een categorie is voldaan, de gehele dwangsom kan worden verbeurd, ook al is aan het overgrote deel wél voldaan. Het is daarom interessant of en onder welke voorwaarden clustering van overtredingen kan plaatsvinden.
Zaak
De uitspraak van vorige week draait om een aantal overtredingen op twee percelen in Hillegom. Op deze percelen wil de eiser onder andere een bed & breakfast, een viskwekerij en horeca ontwikkelen. Aangezien deze ontwikkeling in strijd is met de ruimtelijke verordeningen die gelden op de percelen, is een omgevingsvergunning nodig. Eiser heeft een aanvraag voor de omgevingsvergunning gedaan, en weer ingetrokken en heeft met het college afspraken kunnen maken over wat wel mogelijk en toegestaan is op de percelen. Aangezien eiser zich meermaals niet aan de afspraken heeft gehouden, heeft het college de afspraken ingetrokken en aangekondigd voornemens te zijn bestuurlijke maatregelen te treffen. In het handhavingsbesluit dat het college heeft genomen, heeft zij de geconstateerde overtredingen onderverdeeld in drie categorieën: A, B en C. Elk van de categorieën ziet op een verwijderen van een bouwwerk of het beëindigen van het gebruik van het bouwwerk.
Clustering van overtredingen
In deze zaak verzet de eiser zich tegen het opleggen van dwangsommen per cluster. De rechtbank oordeelde dat dit is toegestaan, omdat hier geen rechtsregel aan in de weg staat. De Afdeling denkt hier anders over en laat met deze uitspraak weten clustering slechts toe te staan onder de voorwaarden dat er voldoende samenhang bestaat tussen de overtredingen en dat de clustering voldoende is onderbouwd. Indien dit niet het geval is, mag geen dwangsom worden gekoppeld aan een categorie. Het college heeft de indeling van categorieën gebaseerd op het al dan niet bestaan van mogelijkheden om de geconstateerde overtredingen te legaliseren en heeft hierbij geen blijk gegeven van ruimtelijke of andere samenhang tussen de bouwwerken. Volgens de Afdeling wordt hiermee niet voldaan de onderbouwing van voldoende samenhang. In deze zaak mocht het college de gebruikte categorisatie dus niet toepassen en geen dwangsommen verbinden aan de categorieën. De Afdeling geeft hiernaast voorbeelden van mogelijke samenhang die kunnen worden gebruikt, zoals de manier waarop de overtredingen zijn ontstaan, en de manieren waarop de overtredingen beëindigd kunnen worden.
Conclusie
De Afdeling beantwoordt de vraag of geclusterd mag worden dus positief, mits tussen de overtredingen voldoende samenhang bestaat en deze samenhang voldoende is onderbouwd. Wat in dit soort gevallen als voldoende wordt gezien, moet in verdere uitspraken duidelijk worden.
Klik hier voor de tekst van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 16 augustus 2023.
