Wat is een BOPA (buitenplanse omgevingsplanactiviteit)?

Wanneer is er sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit?

Een BOPA is een activiteit die, voor zover vergunningplichtig, niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan. Gedacht kan worden aan het gebruik van een gebouw in strijd met de in het omgevingsplan aan de betreffende gronden toegekende functie.

Als een vergunningplichtige activiteit in strijd is met het omgevingsplan, mag de vergunning niet reeds om die reden geweigerd worden. Er moet dan gekeken worden of de vergunning alsnog kan worden verleend, in de vorm van een BOPA, lettend op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Daarbij moet ook worden beoordeeld of de voorgenomen activiteit niet in strijd is met instructieregels en instructies van het Rijk en de provincie. In wezen lijkt deze toets op de beoordeling die onder de Wabo plaatsvond voor een Wabo-projectbesluit, waarbij onder meer een goede ruimtelijke onderbouwing werd vereist.

BOPA niet mogelijk

Als een evenwichtige toedeling van functies zich verzet tegen de voorgenomen activiteit of als (behoudens ontheffing) niet aan de instructieregels wordt voldaan, is verlening van een BOPA-omgevingsvergunning niet mogelijk. Dit geldt ook als het plan voor de activiteit niet concreet genoeg is.. De BOPA kan niet dienen als een algemeen geldend toetsingskader voor nog niet voldoende concrete projecten. Het bevoegd gezag maakt namelijk een afweging over het toestaan van de activiteit op basis van de concrete omschrijving van het project. Het komt ons voor dat dit onder de voorheen geldende Wabo en WRO niet anders was, gelet op de rechtspraak over de zogeheten 'bouwenveloppe'. Ook is het niet mogelijk om op basis van de BOPA een toetsingskader voor toekomstige projecten vast te stellen. Dat zou immers een verkapte wijziging van het omgevingsplan inhouden.

De voorbereidingsprocedure

Voor het voorbereiden van de BOPA-omgevingsvergunning bestaan twee mogelijke procedures. Uitgangspunt is de zogenoemde ‘reguliere procedure’ van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat houdt – kort gezegd – in dat een beslissing wordt genomen op de aanvraag, waartegen bezwaar tegen kan worden gemaakt, waarop een beslissing op bezwaar wordt genomen. Deze beslissing op bezwaar is vervolgens vatbaar voor beroep en hoger beroep. Het besluit op de aanvraag moet bij de reguliere procedure binnen acht weken (twaalf weken als instemming van een ander bestuursorgaan nodig is) na ontvangst van de aanvraag worden genomen, eventueel te verlengen met ten hoogste zes weken (art. 16.64 Omgevingswet).

Op dit uitgangspunt gelden uitzonderingen voor bepaalde gevallen waarbij het besluit op de aanvraag wordt voorbereid met toepassing van de zogeheten ‘uitgebreide procedure’ van afdeling 3.4 van de Awb. Hierbij wordt eerst een ontwerpbesluit ter inzage gelegd met de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, waarna een definitief besluit wordt genomen, waartegen beroep en vervolgens hoger beroep openstaan. De uitgebreide procedure is in beginsel een langere voorbereidingsprocedure dan de reguliere procedure. Artikel 3:18 Awb schrijft voor dat het besluit op de aanvraag “zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag” moet worden genomen. Ook hier is eventueel verlenging met zes weken mogelijk.

In de Omgevingswet is bepaald dat de aanvraag voor een BOPA-omgevingsvergunning wordt gedaan bij het bevoegd gezag (vaak het college van burgemeester en wethouders). Na ontvangst van de aanvraag, moet het bevoegd gezag hiervan "zo spoedig mogelijk" mededeling doen aan de aanvrager, waarbij de van toepassing zijnde voorbereidingsprocedure, beslistermijn en de tegen het besluit openstaande rechtsmiddelen ook worden vermeld (art. 16.54a Omgevingswet).

Zoals opgemerkt, is de toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure het uitgangspunt (art. 16.62 lid 1 Omgevingswet). In een aantal gevallen heeft de wetgever voorgeschreven dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd (art. 16.65 lid 1 Omgevingswet). Deze gevallen zijn genoemd in artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit (dit kan onder andere het geval zijn bij rijksmonumenten, bepaalde milieubelastende activiteiten en Natura 2000-activiteiten). Daarnaast kan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing zijn op verzoek of met instemming van de aanvrager. In al deze gevallen is dus relatief snel en eenvoudig vast te stellen welke procedure gevolgd moet worden en kan dit aan de aanvrager worden meegedeeld. Het bevoegd gezag kan ook uit eigen beweging kiezen voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure (art. 16.65 lid 4 Omgevingswet):

1) als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en
2) waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.

Overigens is onder de Omgevingswet de verplichting tot het aanvragen van vergunning voor alle onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten, zoals we die onder de Wabo nog kenden, komen te vervallen. Het is dus (bijvoorbeeld) niet nodig om, indien aan de orde, een aanvraag voor een BOPA-omgevingsvergunning tegelijk met een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit in te dienen.

Ook de gemeenteraad speelt soms een rol in de besluitvorming over de BOPA-omgevingsvergunning. De gemeenteraad kan vooraf gevallen aanwijzen waarin een bindend advies nodig is voordat een BOPA wordt verleend (art. 16.15a Omgevingswet). Als een aanvraag betrekking heeft op een aangewezen geval, moet het college de aanvraag naar de gemeenteraad sturen en om advies vragen. Het advies van de gemeenteraad is bindend, wat betekent dat het college het advies moet volgen bij het beslissen op de aanvraag (art. 16.15b Omgevingswet). En let op: als de gemeenteraad zichzelf een bindend adviesrecht heeft toegekend, blijft in dat geval de beslistermijn ongewijzigd. Zeker als de reguliere procedure van toepassing is (beslistermijn 8 weken, eenmalig te verlengen met 6 weken), moet goed gepland worden om advies tijdig van de raad te krijgen.