Het einde van de gebonden beschikking?

Het college van burgemeester en wethouders van gemeente De Bilt (hierna: het college) heeft een omgevingsvergunning voor onder andere een omgevingsplanactiviteit bouwen (ruimtelijk) verleend voor de aanleg van vier padelbanen. Deze vier padelbanen zouden gerealiseerd worden op een terrein grenzend aan een recreatiepark en beschermd natuurgebied. Op grond van het geldende omgevingsplan rust er op deze locatie de bestemming ‘Sport’.

De rechtbank oordeelt dat er in deze zaak sprake is van een gebonden beschikking én dat de aangevraagde activiteit voldoet aan alle vereisten, zodat de aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 8.0a lid 1 Bkl moet worden verleend. Bij een gebonden beschikking moet de vergunning, indien er is voldaan aan de wettelijke vereisten, immers worden verleend. Hierbij bestaat geen ruimte voor het afwegen van belangen. 

De rechtbank doet vervolgens echter iets opmerkelijks. Er wordt namelijk ingegaan op de evenredigheidstoets. De rechtbank haalt de uitspraak van 26 maart 2024 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) aan en overweegt het volgende:²

“Uit de uitspraak van de Grote Kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 maart 2024 volgt dat, wanneer het zoals hier gaat om een gebonden besluit dat is gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift, bijzondere omstandigheden kunnen maken dat toepassing van de regelgeving in het voorliggende geval zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat uiteindelijk (‘onder de streep’) moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid (evenredigheid in strikte zin). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbende(n) onredelijk bezwarend is.”

De rechtbank stelt vast dat er geen enkel voorschrift aan de omgevingsvergunning is verbonden ter beperking van de geluidseffecten. Vervolgens gaat de rechtbank in op het omgevingsplan, waarbij de rechtbank uit de systematiek van planregels afleidt dat er bij de totstandkoming van het bestemmingsplan bijzondere aandacht is geweest voor het bijzondere karakter van het nabijgelegen natuurgebied.

Al met al komt de rechtbank tot het oordeel dat het in deze zaak bestreden besluit onredelijk bezwarend is en dat er daarom sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat de padelbanen worden aangelegd in een natuurgebied, naast een recreatiepark waar mensen 10 maanden per jaar verblijven en er geen enkele beschermende voorwaarde is opgenomen in de vergunning. Om deze reden vernietigt de rechtbank de vergunning.

Wat in het oog springt is de toepassing van de evenredigheidstoets bij een gebonden beschikking. Het toetsen van gebonden beschikkingen, in ieder geval voor zover het gaat om een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit bouwen, aan het evenredigheidsbeginsel kan leiden tot moeilijkheden. Dit kan namelijk tot gevolg hebben dat een bestuursorgaan rekening moet houden met dusdanig veel belangen en factoren, dat er een uitgebreide afweging gemaakt dient te worden. Waar bestuursorganen voorheen simpelweg een vergunning verleenden indien er geen sprake was van een weigeringsgrond, kan van hen in sommige gevallen een uitgebreide onderbouwing worden gevergd waar bijvoorbeeld geluid, verkeershinder en parkeren behandeld dienen te worden. 

Deze manier van het verlenen van gebonden beschikkingen kan leiden tot een flinke toename van bezwaren en procedures. Daarnaast ontstaat hiermee onzekerheid omtrent de vraag of de verleende omgevingsvergunning in stand zal blijven. In tegenstelling tot een gebonden beschikking, waarbij in bezwaar alleen werd gekeken of was voldaan aan de limitatief opgesomde eisen, is het nu dus mogelijk om bij het bezwaar andere aspecten te betrekken terwijl de vergunning wel degelijk aan alle gestelde eisen voldoet. Hierdoor zal een aanvrager vooraf nooit helemaal zeker weten of de aangevraagde omgevingsvergunning ook daadwerkelijk zal worden toegekend, dan wel in stand zal blijven in bezwaar. 

Daarbij verdient het de opmerking dat een rechter in zijn beoordeling dient mee te wegen dat er bij een gebonden bevoegdheid reeds een belangenafweging in algemene zin heeft plaatsgevonden bij de totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift, zo overweegt het CBb in de hiervoor genoemde uitspraak van 26 maart 2024. 

Het CBb voegt hieraan toe dat er sprake moet zijn van bijzondere omstandigheden waardoor de toepassing van een algemeen verbindend voorschrift zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Hiermee lijkt het CBb een hoge lat te hebben willen leggen. De vraag is of de toepassing van de rechtbank in deze zaak in lijn is met deze hoge lat. 

De rechtbank Midden-Nederland stelt dat een besluit onevenwichtig, en daarmee in strijd met het evenredigheidsbeginsel, is als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbende(n) onredelijk bezwarend is. Dat is een maatstaf die veel ruimte biedt, wat ons betreft te veel ruimte, en daarmee tot onzekerheid leidt of een gebonden beschikking wel in stand zal blijven. Dit terwijl een gebonden beschikking nu juist bedoeld is om voor alle partijen duidelijkheid te scheppen.

Wij zijn dan ook benieuwd of de lijn die de rechtbank Midden-Nederland in deze zaak kiest stand zal houden bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en of andere rechtbanken zullen volgen. Wij blijven dit volgen en houden u via onze website op de hoogte.

¹Rb. Midden-Nederland 25 augustus 2026, ECLI:NL:RBMNE:2026:5718.
²CBb 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190.

Siem van den Berg is paralegal omgevingsrecht bij Brackmann.Dit artikel schreef hij samen met Stijn Boot, advocaat en partner.