Geen woord Chinees of een voorwaardelijke boete?

Deze column van Stijn Boot verscheen in het tijdschrift Afval! van februari 2019.

Juist bij handhaving zou je een indringende rechterlijke toets mogen verwachten. Natuurlijk ken ik in die gevallen niet het (hele) dossier, maar toch. Een voorbeeld van zo’n geval is de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 maart 2018 (niet gepubliceerd) en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 januari 2019 (CLI:NL:RVS:2019:31).

Eerst de mij bekende feiten. Aan de Waalhaven in Rotterdam exploiteert Suez een inrichting voor het op- en overslaan, sorteren en bewerken van afvalstoffen ten behoeve van hergebruik. Dichtbij het bedrijf ligt Heijplaat, een bijzondere en historische woonwijk middenin het havengebied. Maar vanzelfsprekend hebben de milieugevolgen van de omringende havens effect op het woon- en leefklimaat. Al jaren ondervinden bewoners van Heijplaat geuroverlast door de plasticverwerking van Suez. Daarom heeft de omgevingsdienst namens de provincie een last onder dwangsom opgelegd. Het stond namelijk vast dat een vergunningvoorschrift werd overtreden. Het betreft een vrij algemeen geformuleerd voorschrift, namelijk: “Buiten de inrichting mag geen geur afkomstig van de inrichting waarneembaar zijn”. Ondanks dat het voorschrift redelijk onbepaald is, is het voorschrift niet door Suez aangevochten en is het onherroepelijk van kracht.

Andere geuroverlast

Suez betwist de bewuste overtreding niet, vecht de last onder dwangsom daarom niet aan en doet met succes investeringen om de overlast door plasticgeur weg te nemen. Maar daarna stelt de omgevingsdienst vast dat buiten de inrichting toch geur van Suez waarneembaar is. Dat niet ten gevolge van het verwerken van plastic, maar door bedrijfsafval en/of groene reststroom. De omgevingsdienst stelt zich op het standpunt dat Suez 30.000 euro aan dwangsommen heeft verbeurd en gaat deze invorderen. Daar komt Suez tegenop. Kort gezegd omdat het volgens Suez onredelijk is dat de last opeens ook betrekking heeft op andere geur dan waarvoor de last is opgelegd.

De rechtbank en de Raad van State zijn er (te) snel klaar mee. Er is geen sprake van een bijzondere omstandigheid. Dat de geur van het verwerken van plastic aanleiding was het handhavingstraject op te starten, betekent niet dat de last onder dwangsom uitsluitend betrekking heeft op de geur van deze specifieke afvalstroom. De rechtbank zou terecht hebben overwogen dat het voorschrift eenvoudig en helder is opgesteld. Het voorschrift is volgens de rechters dan ook volkomen duidelijk en staat gewoon niet toe dat er geuren buiten de inrichting geroken worden. Oftewel: er staat geen woord Chinees bij.

Kort door de bocht

Volgens mij gaan de rechters hier te kort door de bocht. Een last onder dwangsom is bedoeld voor het tijdig beëindigen van een concrete overtreding. In de last moet duidelijk worden bepaald wat de concrete overtreding is. Ook moet de last een begunstigingstermijn bevatten, namelijk een afdoende termijn om zelf maatregelen te nemen om de overtreding weg te nemen. Ook voor het bepalen van die termijn moet vaststaan wat de concrete overtreding betreft.

In het geval van Suez is er echter sprake van een combinatie van een algemeen geformuleerd voorschrift en een algemeen geformuleerde last. Daardoor is de last in feite losgezongen van de concrete overtreding waarvoor de last is opgelegd en waarvoor een concrete begunstigingstermijn is gesteld. Als er inderdaad sprake is geweest van een andere, nieuwe oorzaak, dan bestaat er geen gelegenheid om zelf maatregelen te treffen. Het is dan verdedigbaar te stellen dat er dan geen sprake (meer) is van een herstelsanctie, maar van een voorwaardelijke boete waarin de wet niet voorziet. Ik blijf hopen dat die stelling eens ingang vindt, maar tot die tijd bent u gewaarschuwd bij een algemeen geformuleerde duidelijke last onder dwangsom!