Uit de bocht vliegen
Het zal wellicht verbazen, maar uitspraken over het tegengaan van overlast door vliegen, vaak als gevolg van het opslaan of verwerken van afval, zijn niet zeldzaam. Afval kan vliegen aantrekken en een broedplaats vormen. Overlast door vliegen of ander ongedierte buiten het bedrijf wordt steevast aangemerkt als een milieugevolg van de inrichting van het betreffende bedrijf.
Deze column van Stijn Boot verscheen in het tijdschrift Afval! van augustus 2020.
Van oudsher wordt aan milieuvergunningen een algemeen voorschrift opgenomen dat de vergunninghouder verplicht de nodige maatregelen te nemen om aantrekken van ongedierte tegen te gaan en de aanwezigheid ervan binnen de inrichting te bestrijden. In andere gevallen geldt de zorgplicht op grond van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit (en voor afvalbedrijven ook artikel 10.1 van de Wet milieubeheer) om nadelige gevolgen voor het milieu zo veel mogelijk te voorkomen. Dat maakt het stellen van maatwerkvoorschriften mogelijk en ook handhaving.
Een recent voorbeeld is de overlast die bewoners van Heijplaat ondervonden en heeft geleid tot de uitspraak van de voorzieningenrechter bij de rechtbank Den Haag van 12 juni 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:5423). Uit onderzoek van de gemeente Rotterdam zou volgen dat alleen Sita de oorzaak zou kunnen zijn van overlast door (kamer)vliegen in de omgeving. Vervolgens heeft de GGD gesteld dat vliegen ziekten kunnen verspreiden en ze stress en andere klachten kunnen veroorzaken. Op basis daarvan is de provincie Zuid-Holland gaan handhaven door het opleggen van een last onder dwangsom. Binnen enkele weken moest aan de voorschriften worden voldaan en dient een maatregelenpakket te zijn gemeld en doorgevoerd. Dat op grond van een vergunningvoorschrift en de zorgplicht op grond van het Activiteitenbesluit.
Volgens mij kan dat niet. Indien er sprake is van één overtreding dan is er maar één wettelijke grondslag. Niet én een voorschrift én de zorgplicht. Daarbij geldt dat als er sprake zou zijn van overtreding van een vergunningvoorschrift er volgens mij geen ruimte bestaat te handhaven op grond van de zorgplicht die dient als een juridisch vangnet, laat staan op grond van het Activiteitenbesluit in plaats van de specifieke zorgplicht die is opgenomen in artikel 10.1 Wet milieubeheer. Vreemd dat de rechter daar geen aandacht aan heeft besteed. Mogelijk omdat de rechter - geheel terecht - een meer inhoudelijk bezwaar zag.
Namelijk dat het maar de vraag is of er wel sprake is van een overtreding. Nog afgezien van het feit dat er discussie bestaat over de vraag of de overlast bestaat en deze alleen aan Sita kan worden toegerekend (niet onbelangrijk voor de beantwoording van de vraag wie de overtreder is) en dat de bepaalde wijze van vaststelling van een herhaalde overtreding discutabel is, verplicht het vergunningvoorschrift helemaal niet om de verspreiding van ongedierte (buiten de inrichting) te voorkomen. Het verplicht slechts tot het nemen van zelf te bepalen maatregelen om het aantrekken van en de aanwezigheid ervan binnen de inrichting te bestrijden (en dus niet te voorkomen).
Daarbij kan de algemene zorgplicht niet worden gebruikt als een extra grondslag. Op basis daarvan kan alleen handhavend worden opgetreden als er sprake is van een evidente overtreding van de zorgplicht. In het andere geval dienen eerst maatwerkvoorschriften te worden gesteld, bijvoorbeeld een redelijk pakket aan concrete maatregelen of een concrete norm, waarna als die worden overtreden op basis daarvan handhavend kan worden opgetreden. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1896).
Ik neem aan dat Sita en de provincie nu in overleg zullen treden over de oorzaak, de genomen en de redelijkerwijs nog nodige te treffen maatregelen. In het andere geval dient de provincie eerst maar eens op basis van voldoende bewijs nieuwe (noodzakelijke, haalbare, concrete en rechtszekere) voorschriften aan de vergunning te verbinden of gelijkwaardige maatwerkvoorschriften vast te stellen. Dat om te voorkomen dat zij weer uit de bocht vliegt!
