Pas(t) het besluitbegrip?

Stel, u bent de trotse eigenaar van een recreatiewoning. Het is geen woning, maar ook bij recreatief gebruik ontstaan huishoudelijke afvalstoffen. Daar wil de eigenaar zich van ontdoen. Maar wat nu als de afvalcontainers in de buurt alleen gebruikt mogen en kunnen worden met een zogeheten afvalpas? Simpel toch, hoor ik u denken, dan vraag je bij het dagelijks bestuur van (de gemeenschappelijke regeling) Avri toch gewoon zo’n pasje aan? Maar zo simpel blijkt dat dus niet te zijn. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 maart 2022 [1].

De eigenaar van een recreatiewoning heeft via het vereiste webformulier een afvalpas aangevraagd. Het formulier is correct ingevuld en verzonden. Maar er volgt geen afvalpas. Met een mailbericht heeft een medewerkster van het klantencontactcentrum van Avri de eigenaar van de recreatiewoning laten weten dat geen afvalpas kan worden geleverd. De reden daarvoor is dat het opgegeven adres geen woonfunctie heeft. De eigenaar vindt dit te gek voor woorden en maakt bezwaar. Het dagelijks bestuur van Avri neemt het bezwaar in behandeling. In het besluit op bezwaar geeft Avri aan bij haar standpunt te blijven. Tegen dat besluit stelt de eigenaar van de recreatiewoning beroep in bij de Raad van State. Hij stelt zich op het standpunt dat het dagelijks bestuur van Avri in strijd met artikel 10.21 van de Wet milieubeheer handelt door geen afvalpas te verstrekken. Dat artikel bevat de plicht voor gemeenten zorg te dragen voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Het feit dat de recreatiewoning niet mag worden gebruikt voor permanente bewoning, zou er niet aan afdoen dat sprake is van een perceel waar door particulier gebruik huishoudelijke afvalstoffen ontstaan.

Feitelijke handeling

De Raad van State zet de zaak echter volledig op de kop. Ongeacht wat Avri ervan heeft gevonden, gaat de Raad van State eerst beoordelen of de mededeling dat geen afvalpas wordt verstrekt een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van deze wet kan namelijk alleen bezwaar en beroep worden ingesteld tegen schriftelijke, op rechtsgevolg gerichte besluiten. Is de mededeling van Avri dan geen besluit, omdat het per mail is verzonden? Nee, dat is niet het probleem, want de Raad van State oordeelde al eerder dat – onder voorwaarden – ook een mail kan worden aangemerkt als een besluit [2]. De vraag die hier voorligt, is of de mededeling van Avri is gericht op rechtsgevolg. Een beslissing heeft rechtsgevolg als zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting te laten ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. De Raad van State stelt vast dat het verzoek is gericht op een feitelijke handeling, namelijk het toesturen van een afvalpas. De mededeling van Avri is een weigering om die feitelijke handeling te verrichten. De mededeling heeft geen rechtsgevolg en is dus geen besluit. Er stond dan ook geen bezwaar tegen open. Het gevolg is verder dat de Raad van State geen inhoudelijk oordeel geeft over de beroepsgronden.

Afvalstoffenheffing

De eigenaar van de recreatiewoning is inmiddels anderhalf jaar verder en heeft nog steeds geen afvalpas. Waarschijnlijk vond ook de Raad van State dat onbevredigend, want er volgt een voorlichtende overweging. De Raad van State geeft partijen mee dat geen afvalpas kan worden toegestuurd, omdat voor de recreatiewoning geen afvalstoffenheffing wordt betaald. De eigenaar kan een verzoek doen tot het opleggen van een aanslag (besluit) voor afvalstoffenheffing. In het kader van dat verzoek kan (wel) aan de orde worden gesteld of bij de recreatiewoning sprake is van huishoudelijke afvalstoffen, waarvoor een inzamelplicht bestaat op grond van artikel 10.21 van de Wet milieubeheer en waarvoor afvalstoffenheffing moet worden betaald. Nieuwe ronde, nieuwe kansen!

[1] ECLI:NL:RVS:2022:754

[2] AbRS 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3382