Meerdere grondslagen handhaving of meerdere overtredingen?
In handhavingszaken komt wel vaker de vraag aan de orde of een last onder dwangsom mag worden gebaseerd op verschillende wettelijke grondslagen. Ook in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3158), die gaat over een last onder dwangsom voor de opslag van vaste mest (in dit geval een afvalstof), diende die vraag te worden beantwoord.
De appellanten betogen dat het college ten onrechte niet heeft gespecificeerd of aan de last een overtreding van artikel 10.1 (zorgplicht) óf artikel 10.2 van de Wm (stortverbod) ten grondslag is gelegd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AL2345), stellen zij zich op het standpunt dat de overtreding moet worden gespecificeerd. Bovendien kan volgens [appellanten] niet tegelijkertijd sprake zijn van een overtreding van artikel 10.1 en 10.2 van de Wm. Het college had ook daarom één van deze artikelen moeten kiezen. De Afdeling is het daar niet mee eens.
Naar het oordeel van de Afdeling is het toegestaan om overtreding van meer dan één wettelijk voorschrift aan een last ten grondslag te leggen, als het college van oordeel is dat meer dan één voorschrift is overtreden (vergelijk rechtsoverweging 6.1 van de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1167). Die situatie deed zich hier ook voor, omdat het college in het besluit aangeeft dat appellanten zowel artikel 10.1 van de Wm als artikel 10.2 van de Wm hebben overtreden.
Een andere vraag, zo gaat de Afdeling verder, is of de artikelen 10.1 en 10.2 van de Wm tegelijkertijd kunnen worden overtreden. Ook die vraag wordt bevestigend beantwoord. Artikel 10.1, eerste lid, omvat een algemene zorgplicht voor eenieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen verricht of nalaat. Dit artikel kan zowel binnen als buiten een inrichting worden overtreden. Artikel 10.2, eerste lid, bevat de verbodsbepaling dat het verboden is om zich te ontdoen van afvalstoffen door deze buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden. De artikelen 10.1 en 10.2 kunnen onder omstandigheden tegelijkertijd worden overtreden als buiten een inrichting handelingen met afvalstoffen worden verricht.
Dat is op zich helder. Maar wat nu als de handeling die maakt dat sprake is van twee overtredingen één en dezelfde handeling is? Stel dat het storten van de mest maakt dat het stortverbod wordt overtreden, maar dat dit storten ook in strijd met de zorgplicht wordt geacht en er daarom (anders dan in de beschreven casus) twee lasten onder dwangsom worden opgelegd? Ten eerste zou dan de zorgplicht verder strekken dan ‘slechts’ als vangnet (voor het geval een specifieke norm ontbreekt). Ten tweede zouden de lasten onder dwangsom dan ook in onderling verband moeten worden getoetst, omdat weliswaar meerdere normen zijn geschonden, maar er maar één overtreding is die ongedaan gemaakt dient te worden.
