Kwaliteit verplicht meewegen in nieuw voorstel aanbestedingsverordening: wat verandert er?

De basis hiervoor ligt in artikel 98 lid 4 van het voorstel, dat bepaalt dat aanbestedende diensten de opdracht moeten gunnen aan de inschrijver die de beste kwaliteit voor het geld biedt. Gunning geschiedt daartoe via de methode van de beste prijs-kwaliteitsverhouding (BPKV). Artikel 98 schrijft verder voor in lid 3 dat gunningscriteria proportioneel, specifiek, objectief en meetbaar moeten zijn, en dat de aanbestedende dienst de inschrijvingen op basis daarvan effectief moet kunnen vergelijken.

Van deze verplichte kwaliteitsweging mag worden afgeweken, maar uitsluitend als de aanbestedende dienst in de aanbestedingsstukken motiveert dat de kwaliteit van de te verwerven goederen, diensten of werken op een andere wijze afdoende geborgd is, bijvoorbeeld via technische specificaties, contractuele prestatieclausules, of een combinatie daarvan. Dit is de zogenoemde “comply or explain”-systematiek.

De Commissie constateert dat gunning op basis van uitsluitend de laagste prijs nog steeds wijdverbreid is, ondanks het feit dat de huidige richtlijnen dit in theorie al ontmoedigen. Het verplichte minimumpercentage voor kwaliteitsweging is bedoeld als ondergrens en moet beschermen tegen een overmatige focus op alleen de prijs, met name om de doelstellingen van strategisch aanbesteden te realiseren: die doelstellingen zijn gericht op ‘environmental procurement’, ‘socially responsible procurement’ en ‘innovation procurement’.

Bij ‘socially responsible procurement’ onderstreept de verordening verschillende sociale doelstellingen, waaronder verbeterde arbeidsomstandigheden, bij- en omscholing, gendergelijkheid en mensenrechten in de toeleveringsketen. De beleidsdoelstellingen van de Verordening zijn vastgelegd in artikel 5, en eerlijke arbeidsomstandigheden worden daarin genoemd. Dit is verder uitgewerkt in hoofdstuk 2 van de Verordening (art. 55 en verder).

In de consultatie voorafgaand aan het voorstel gaven veel respondenten aan dat zij af willen van laagste prijs als gunningscriterium. Een bijkomend doel is het beschermen van werknemers: door kwaliteitsweging te verplichten worden inschrijvers gestimuleerd zich te onderscheiden op aspecten als arbeidsomstandigheden en personeelskwaliteit, en wordt prijsdumping ten koste van werknemers bemoeilijkt.
 

Als loonkosten structureel meer dan de helft van de contractwaarde uitmaken, kwalificeert de dienst als arbeidsintensief in de zin van de verordening. Voor o.a. schoonmaakdiensten is dat aan de orde. Aanbestedende diensten zullen bij de aanbesteding van schoonmaakcontracten kwaliteit dus voor minimaal 50% van de punten moeten meewegen. Dit dwingt aanbestedende diensten om kwalitatieve criteria te stellen, waarop inschrijvers zich kunnen onderscheiden, zoals vakmanschap, organisatie van de uitvoering, duurzaamheid en de verbetering van arbeidsomstandigheden.

Anders gezegd, de Europese Commissie wil met de nadruk op kwaliteit de verbetering van arbeidsomstandigheden nastreven. De verordening verplicht aanbestedende diensten niet om arbeidsomstandigheden zwaarder te laten meewegen dan voorheen, maar beoogt deze indirect te verbeteren door de prijs niet langer als doorslaggevend gunningscriterium te laten fungeren. De arbeidsvoorwaarde die daarmee waarschijnlijk het meest wordt bevorderd, is het ontvangen van een eerlijk loon. En voor inschrijvers betekent dit dat zij zich in hun offerte moeten richten op dat wat hen onderscheidt van hun concurrenten.

Al enige jaren zien we dat aanbestedende diensten steeds beter in staat zijn om volwaardige kwalitatieve criteria te hanteren, zodat inschrijvers zich inderdaad op kwaliteit kunnen onderscheiden. Door de werking van de Code Verantwoordelijk Marktgedrag wordt ‘laagste prijs’ in de Nederlandse markt steeds minder toegepast. Met de nieuwe Verordening verschuift de concurrentie nog verder naar aantoonbare toegevoegde waarde.

Juist daarin schuilt in de praktijk echter de uitdaging: de beoordeling van inschrijvingen op ‘meerwaarde’ of ‘aantoonbare toegevoegde waarde’ moet ook nu al objectief en meetbaar zijn, maar verzandt vaak in subjectiviteit en vage normen die aansluiten bij verwachtingen of overtuigingen van beoordelaars. Er lijkt dus niet veel te veranderen voor de Nederlandse aanbestedingspraktijk, behalve dat de nadruk op kwaliteit en de objectieve en meetbare beoordeling nu nadrukkelijker verankerd is in de regelgeving.

Suzanne Brackmann is advocaat aanbestedingsrecht bij Brackmann en adviseert aanbestedende diensten en inschrijvers over gunningssystematiek en complexe aanbestedingsprocedures. Dit artikel schreef zij samen met Floor Brauckmann, paralegal aanbestedingsrecht.