Meer overtreders dan overtredingen…
Onder het mom van ‘dubbel genaaid houdt beter’ is bevoegd gezag steeds vaker geneigd om een last onder dwangsom of bestuursdwang meerdere malen aan verschillende (rechts)personen op te leggen. Dat leidt ook tot veel beroepszaken.
Deze column van Stijn Boot verscheen in het tijdschrift Afval! van november 2019.
Het bevoegd gezag wil de kans op het daadwerkelijk kunnen invorderen van een dwangsom of bestuursdwangkosten vergroten. Daarom wordt er steeds vaker voor gekozen de dwangsom of bestuursdwang op te leggen aan zoveel mogelijk in aanmerking komende (rechts)personen. De aangeschreven (rechts)personen gaan daartegen vaak in beroep. Ten eerste uiteraard om het principe: omdat ze onschuldig zijn of menen dat te zijn. Ten tweede om te voorkomen dat men de dwangsom of kosten in privé moet voldoen. Ten derde om te voorkomen dat meerdere (rechts)personen in (concern)verband allen een dwangsom verbeuren voor één en dezelfde overtreding.
De vraag is dan wie er kunnen worden aangemerkt als overtreder. In sommige gevallen bepaalt de overtreden norm wie de overtreder is, maar soms richt de norm zich tot eenieder. Wie komen dan in aanmerking? In artikel 5:1 Algemene wet bestuursrecht staat dat onder overtreder wordt verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt en dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke- en rechtspersonen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State legt dat als volgt uit. De overtreder is degene die het voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt (ECLI:NL:RVS:2008:BF8999). Wie de overtreder dan is, lijkt afhankelijk te zijn van de omstandigheden van het geval. Soms is betrokkenheid bij het begaan van de overtreding al voldoende. In andere gevallen wijst de Afdeling de eindverantwoordelijke aan, bijvoorbeeld de opdrachtgever.
Opvallend is dat wetenschap van de overtreding niet is vereist, maar de mate van zeggenschap over, het in de macht hebben de overtreding te voorkomen, en de betrokkenheid bij de overtreding. Ook bestuurlijke en economische verwevenheid tussen vennootschappen (concern) kan grond vormen overtredingen toe te rekenen aan meer (rechts)personen. Voor bestuurders is daarom welhaast sprake van een “risicoaansprakelijkheid” (ECLI:NL:RVS:2016:1044).
Handelsregister
Dat volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2826). Aan de orde was een last onder dwangsom. Eerst diende de Afdeling te beoordelen of de eerst aangeschreven vennootschap (mede)drijver van de inrichting is. Onder verwijzing naar eerdere rechtspraak (ECLI:NL:RVS:2018:210) overweegt de Afdeling dat de overheid in dat kader naar de feitelijke situatie moet kijken, en dat niet bepalend is of de exploitatie in het handelsregister is genoemd.
Echter, de overheid mag aan informatie in het register wel het vermoeden ontlenen dat sprake is van een drijver, waarna het aan het bedrijf is om dat met voldoende argumenten te ontkrachten. Daar slaagde het bedrijf niet in. Daarom is zij terecht aangemerkt als vergunninghouder en overtreder. Daarna beoordeelde de Afdeling of een besturende vennootschap en twee directeuren terecht zijn aangemerkt als overtreder. De vennootschap en de twee personen zijn de bestuurders van de vergunninghouder. Dat er een bedrijfsleider is die de feitelijke leiding had is niet relevant, omdat nergens uit blijkt dat de bedrijfsleider de leiding heeft met uitsluiting van anderen. De Afdeling gaat ervan uit dat de bestuurders hebben geweten van de overtreding, zeker na het ontvangen van het voornemen om handhavend te gaan optreden. En hoewel zij er van wisten, hebben de bestuurders geen einde gemaakt aan de overtreding. Dus ook deze bestuurders zijn terecht aangemerkt als overtreder.
Het is derhalve vrij eenvoudig om ook bestuurders aan te merken als overtreder. Reden waarom de overheid steeds vaker ook bestuurders (personen en rechtspersonen) zal aanschrijven. Niet alleen om de kansen bij invordering en kostenverhaal te vergroten, maar wellicht ook vanwege de afschrikkende werking die er van uitgaat.
