Overtredersbegrip ingevuld door de Raad van State

Na de conclusie van A-G Wattel van 15 februari 2023, waarin een eenduidig overtredersbegrip werd geadviseerd, volgt de Afdeling dit advies in haar nieuwste uitspraken. Over deze conclusie hebben wij eerder geschreven in dit blog. Voorheen bestond er verschil tussen het overtredersbegrip voor het bestuursrecht en het strafrecht. De conclusie vindt, zoals ook door de AG genoemd, aansluiting in de wetsgeschiedenis, waarin het de bedoeling was om één overtredersbegrip te hanteren. De Afdeling zal voortaan aansluiten bij de invulling van het overtredersbegrip zoals dit in het strafrecht wordt gehanteerd. Dit begrip is van belang in rechtszaken over bestuurlijke boetes en herstelsancties. In dit blog wordt gekeken naar de betekenis van deze invulling en naar de betekenis hiervan.

Raad van State kiest voor strafrechtelijk begrip

Het verschil tussen het begrip in het strafrecht en het bestuursrecht lag zowel in de criteria, als in de bewijslastverdeling. Onder de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de aangeschrevene bewijzen dat hij geen dader is omdat hij aan de voorschriften en/of zorgplicht heeft voldaan, terwijl de bewijslast in het strafrecht precies omgekeerd is. De Afdeling heeft naar aanleiding van de conclusie van de A-G besloten voortaan het overtredersbegrip uit het strafrecht toe te passen, voor zowel natuurlijke personen als rechtspersonen.

Functioneel daderschap

Het overtredersbegrip in het strafrecht gaat uit van functioneel daderschap. Dit houdt in dat een overtreding aan een functioneel dader kan worden toegerekend als deze erover kon beschikken of de overtreding plaatsvindt en of deze de gedraging aanvaardt. Hiermee wordt aangesloten bij de ‘IJzerdraad en Drijfmest-criteria’. De Afdeling heeft dit nieuwe overtredersbegrip nu in twee zaken toegepast. In een van de twee zaken kreeg de eigenaar en verhuurder van een woning een boete van € 20.500 van de gemeente Amsterdam voor het onttrekken van de woning aan de woningvoorraad. Deze zaak sluit aan bij de scenario’s waarbij de handeling aan iemand wordt toegerekend, en de AG noemt als situatie zonder wettelijke basis.

In de Amsterdamse zaak stelde het college dat de woning werd onttrokken aan de woningvoorraad omdat ze werd verhuurd aan toeristen. Het college kreeg hierin gelijk van de rechtbank. Eerder overwoog de Afdeling dat degene die als eigenaar een pand verhuurt aannemelijk moet maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt. De Afdeling ziet nu aanleiding deze rechtspraak te nuanceren en om aan te sluiten bij de conclusie van de A-G, waarin gesuggereerd wordt om aan te sluiten bij het functioneel daderschap zoals in het strafecht.

De Afdeling overweegt hierbij dat de vaste rechtspraak voor natuurlijke personen als overtreder zoals gehanteerd in het strafrecht inhoudt dat de verdachte als functioneel dader kan worden toegerekend op het moment dat deze erover kon beschikken of de gedraging wel of niet zou plaatsvinden en indien dit gedrag of vergelijkbaar gedrag werd aanvaard of gebruikelijk werd aanvaard. Hieronder valt ook het niet betrachten van de redelijke zorg die kan worden gevraagd met oog op het voorkomen van de gedraging. Voor rechtspersonen wordt dit begrip – dat gebaseerd is op de ‘IJzerdraad-criteria’ – uitgebreid met de ‘Drijfmest-criteria’. Het gaat dan over het fysiek handelen van iemand die werkzaam is voor de rechtspersoon, waarbij de gedraging moet passen in de normale bedrijfsvoering van de rechtspersoon en waarbij de gedraging ten bate van de bedrijfsvoering van de rechtspersoon is geweest.

In deze specifieke zaak was weliswaar sprake van beschikkingsmacht, maar niet van aanvaarding. Er was voor de eigenaar van de woning geen reden om aan te nemen dat de woning aan de woningvoorraad was onttrokken, en dus ook niet om verder onderzoek te doen. Het is in deze casus niet vast komen te staan dat de onttrekking is aanvaard door de eigenaar, waardoor het niet aan hem worden toegerekend. Hij kan dus niet als functioneel dader worden aangemerkt en hij hoeft de boete niet te betalen.

Conclusie

Doordat het overtredersbegrip vanaf nu wordt ingevuld door het volgen van het functioneel daderschapsbegrip uit het strafrecht vindt dus een verandering plaats in de bewijslastverdeling en in de criteria voor het bepalen van de overtreder. De kritiek die in het vorige blog ook werd genoemd, blijft hierin wel bestaan, namelijk dat het door het volgen van dit begrip lastiger wordt om eigenaren aan te spreken, omdat het aantonen van de aanvaarding moeilijk zal zijn.

Klik hier voor de tekst van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 mei 2023 in de Amsterdamse zaak.