Rechter zacht op fundamentele eisen, maar hard op de inhoud?

Casus

Even heel kort (door de bocht) iets over de feiten van deze zaak. Een afvalbedrijf boekt een partij afval onder een verkeerde, niet onder het vergunde acceptatiebeleid vallende, Eural-code. Terwijl het bezwaar tegen een opgelegde last onder dwangsom loopt, herstelt het bedrijf dat, maar in het besluit op dat bezwaar blijft de last in stand om herhaling te voorkomen. In het daartegen ingestelde beroep voert het bevoegd gezag aan dat er nog meer overtredingen van het acceptatiebeleid hadden plaatsgevonden. Informatie daarover is echter niet ten grondslag gelegd aan de last onder dwangsom en ook niet met onderbouwing in het besluit op bezwaar. Die informatie wordt pas na de zitting in beroep (op verzoek van de rechtbank) aan het dossier toegevoegd.

De rechtbank wijst eerst op de conclusie van de advocaat-generaal van 11 maart 2020 en de op basis daarvan op 28 oktober 2020 gedane uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Deze laatste oordeelde dat in bezwaar een heroverweging van de last onder dwangsom moet plaatsvinden Daarvoor moet het bevoegd gezag de heroverweging feiten en omstandigheden betrekken die hebben geleid tot de last, maar ook nieuwe ontwikkelingen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bevoegd gezag echter alleen meenemen voor zover deze niet in strijd zijn met het doel van de gehandhaafde norm of fundamentele rechtsbeginselen. Daarbij geldt dat een last ter voorkoming van herhaling van een overtreding alleen mag worden opgelegd, als een overtreding heeft plaatsgevonden én gevaar voor herhaling voor de hand ligt.

Voorwaardelijke boete?

Was er in deze zaak sprake van meerdere overtredingen van dezelfde norm? De rechtbank vindt van niet. En terecht, want de overtreding kon niet worden vastgesteld, en er werd niet uitgesloten dat genomen monsters zijn verwisseld. Fijn, dat mag zo zijn, maar de rechtbank gaat volgens mij ten onrechte voorbij aan de meer fundamentele kritiek op de in stand gelaten last. De afvalstof die is ontvangen, is wel degelijk vergund. Feitelijk was er dus geen sprake van een overtreding van het acceptatiebeleid. Hooguit was sprake van een overtreding van de Wet milieubeheer, die de administratie van de juiste Eural-code voorschrijft. Maar dat was niet waarvoor de last onder dwangsom was opgelegd.. Bovendien vindt de rechtbank dat de later opgevoerde andere overtredingen van het acceptatiebeleid meegewogen mogen worden. Maar die waren helemaal niet opgenomen in de oorspronkelijke last onder dwangsom én ook niet onderbouwd in het besluit op bezwaar. En handelingen van vóór de last kun je toch niet aan te merken als nieuwe ontwikkelingen? Het is toch de eigen keuze van het bevoegd gezag geweest om de last zo op te stellen? Ook lijkt de rechtbank te vergeten dat een last onder dwangsom een herstelsanctie is. Het doel is het opheffen of voorkomen van een concrete overtreding. Het accepteren van een algemene last (het in zijn algemeenheid niet naleven van het acceptatiebeleid), waardoor ook andere handeleingen dan waarvoor de last is opgelegd, kunnen leiden tot het verbeuren van een dwangsom, is volgens mij geen herstelsanctie gericht op het opheffen van een specifieke overtreding, maar eigenlijk een (ongeoorloofde) voorwaardelijke boete.

Ingrijpend karakter

Ik meen daarom dat in handhavingszaken vaker dan nodig onvoldoende hard wordt getoetst aan formele eisen en waarborgen, maar dat liever over de inhoud kritiek wordt geleverd op een handhavingsbesluit. Je kunt zeggen wat maakt het uit; of het nu over fundamentele eisen gaat, of over de inhoud? Welnu, omdat dit volgens mij niet in het belang van de rechtsbescherming is en uiteindelijk ook niet in het belang van goed toezicht en handhaving. Zo is het verleidelijk voor het bevoegd gezag iets te roepen en later te gaan herstellen. Dat verhoudt zich niet met het ingrijpende karakter van het sanctierecht.