Uitsluiting ‘bijzondere woonvorm’ in woonbestemming is toegestaan, mits duidelijk geformuleerd

In de planregel behorende bij de bestemming ‘Wonen’ is bepaald dat hier alleen zelfstandige woningen zijn toegelaten met uitsluiting van ‘bijzondere woonvormen’. 

De term ‘bijzondere woonvorm’ is in het betreffende bestemmingsplan gedefinieerd als: 

“Een woonvorm waar bewoners nagenoeg zelfstandig wonen met (voorzieningen voor) verzorging en begeleiding (ook 24-uurs begeleiding) en daar niet verblijven met het doel om therapeutisch behandeld te worden.” 

De ontwikkelaar van de woningen betoogde bij de Afdeling bestuursrechtspraak dat de uitsluiting van bijzondere woonvormen niet ruimtelijk was onderbouwd en bovendien in strijd was met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat onduidelijk bleef bij welke mate van zorg en begeleiding een woonvorm als ‘bijzonder’ kwalificeert.

De Afdeling bestuursrechtspraak stelt voorop dat het onderscheid tussen reguliere woonvormen en zorgwonen ruimtelijk relevant is. Bij zorgwonen gaat het doorgaans om personen die niet (volledig) zelfstandig kunnen wonen. De raad had bovendien een concrete beleidsmatige reden voor de uitsluiting: het hoge aantal zorglocaties in de gemeente rechtvaardigde de wens om woonzorgvormen op deze locatie uit te sluiten, waarbij de raad zich ook nog eens baseerde op gemeentelijk beleid. De Afdeling bestuursrechtspraak acht die keuze van de raad niet onredelijk.

De vaste lijn in de jurisprudentie luidt dat bij de beoordeling of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning dan wel van wonen met zorg, betekenis toekomt aan de mate van zorg, toezicht en begeleiding (lees hierover mijn artikel “Past wonen met zorg in een woonbestemming?”). Naarmate er binnen een woonvorm meer zorg, toezicht en begeleiding wordt geboden aan de bewoners wordt een omslagpunt bereikt, waarna geen sprake meer is van nagenoeg zelfstandige bewoning (passend bij de woonbestemming) maar van wonen met zorg. En dat is nu juist wat volgens de Afdeling bestuursrechtspraak ontbreekt in de definitie van ‘bijzondere woonvormen’ in deze planregels: er is niet bepaald welke mate van zorg wel of niet is toegestaan, zodat niet kan worden bepaald wanneer sprake is van een bijzondere woonvorm.

De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt dat een bewoner binnen de bestemming ‘Wonen’ nog steeds verzorging aan huis kan verkrijgen (zoals fysiotherapie en revalidatie aan huis of thuiszorg), omdat een dergelijke hulp in beginsel geen permanent karakter heeft en niet is geïnstitutionaliseerd op de locatie. In dat geval is er dus nog steeds sprake van nagenoeg zelfstandige bewoning passend bij de woonbestemming. 

Uit de definitie blijkt evenwel niet welke mate van zorg, toezicht of begeleiding niet meer passend wordt geacht bij nagenoeg zelfstandige bewoning. Daarmee is niet kenbaar bij welke mate of vorm van verzorging een bewoner niet langer regulier woont maar een bijzondere woonvorm bewoont. De definitie in de planregels is om die reden strijdig met de rechtszekerheid, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

Deze uitspraak maakt duidelijk dat het uitsluiten van bijzondere woonvormen is toegestaan, mits daarvoor een ruimtelijke motivering wordt gegeven. Het is dan zaak om scherp te formuleren welke mate van zorg, toezicht en begeleiding nog wel is toegestaan binnen de reguliere woonbestemming. Daarbij kan gedacht worden aan het opnemen van concrete indicatoren, zoals de aanwezigheid van 24-uurszorg op locatie of een zorgindicatie als toewijzingscriterium. Zonder die duidelijkheid is de planregel in strijd met de rechtszekerheid.

Ronald van Nooijen is advocaat omgevingsrecht bij Brackmann en adviseert gemeenten en initiatiefnemers over woonbestemmingen en zorgvastgoed.